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进一步完善公共财政体系——建立健全政府集中财力办大事的机制 湖南省委副书记、省长 周 强/文 自1994年实施分税制改革以来，我们已经在建立公共财政体系方面作了大量探索。特别是党的十七大以来，按照“促进科学发展，财力向下倾斜，加大公共服务领域投入，公平与效率相统一”的原则，建立公共财政体制的力度明显加大，实行财力分配向重点领域和基层倾斜、推进公共服务均等化取得明显成效，正在形成财政促进科学发展的利益导向格局。 从收入来源看，已初步形成有利于增强省级宏观调控能力、调动各级政府培植财源积极性的机制。省里明确将事关全省利益、实施省级宏观调控所必需的税种划为省级固定收入，包括省属企业所得税和上缴利润，中央所属电力、石化、有色冶金企业增值税的25%和营业税等，由省级财政统筹。将与经济发展直接相关的主要税种划为省与市州共享收入，对一些特殊行业与企业缴纳的所得税，由中央和省级分享，其他企业所得税和全部个人所得税收入实行中央和省、市州按比例分享。这种收入划分方式，在一定程度上增强了各级政府培植财源的积极性，对促进财政收入持续增长，建立公共财政体系，为省一级集中财力办大事打下了坚实基础。 从支出分配看，在基本界定政府间支出责任的基础上，按照财政促进科学发展、建立完善公共财政的要求，着重了加强公共财政机制建设,全省已初步形成促进基本公共服务均等化的转移支付制度，建立省对市州的税收返还制度。2007年省对市县的财力性转移支付达到364.4亿元，其中一般性转移支付144.3亿元，是2002年的15.7倍，县级人均财力由1.3万元提高到2.6万元，县乡财政困难得到有效缓解，基本做到工资正常发放，机构正常运转，各项惠民政策得到较好落实。对贫困地区发展的支持力度也不断加大，“十五”以来已安排财政资金10.8亿元，用于支持湘西地区的产业开发；安排18.59亿元，实施“整村推进”扶贫工作。财政对基层组织建设的支持进一步加强，2008年全省新增村级补助资金3.32亿元，另安排1.1亿元用于支持村级组织活动场所建设。 但是，现行体制在运行中也存在一些突出问题，这既有原来包干体制遗留下来的老问题，又有分税制实施后遇到的新情况、新问题，在某些环节、某种程度上已成为公共财政体系建设的体制性障碍。按照贯彻落实科学发展观的要求，实行财力向下倾斜，加大公共服务领域投入，提高政府在公共产品与公共服务方面的供给能力，必须坚持立足当前的经济发展水平，进一步完善促进基本公共服务均等化的公共财政体制机制，形成财政促进科学发展的利益导向。要进一步深化财政管理模式改革，在确保各级政府既得财力的基础上，按照利益共享、风险共担的原则，主要是调整增量部分的分配格局，重点向市县一级倾斜，从体制上解决地区间财力不均衡的问题。要逐步建立县级基本财力保障机制，围绕“保工资、保运转、保民生”，逐步建立县级基本财力保障机制，确保基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实中央和省委省政府各项民生政策的基本财力需要。要进一步完善一般性转移支付制度，主要是围绕推行基本公共服务均等化，探索完善转移支付制度，以均等化转移支付补助机制为主，以激励性转移支付补助机制为辅，形成主辅结合的补助机制，增强转移支付资金分配的科学性和公平性，促进提高基层和欠发达地区的财力水平，促进公共服务均等化，促进区域协调发展。要坚持依据市场经济原则，明确哪些应该是由政府主导，整合资源，集中财力办的大事，探索建立和完善省级政府集中财力保民生、促发展、强基础、维安稳的机制，提高地方政府运用财政促进科学发展的能力。 一要建立完善省级政府集中财力保民生的机制。近年来，我省在财力比较困难的情况下，坚持推进以保障和改善民生为重点的社会建设，不断加大民生投入，取得显著成效，集中建设了一批重大民生项目，解决了不少事关民生的现实问题。据统计，2007年全省教育、文化、医疗卫生和社会保障等民生支出达到528.9亿元；2008年达到734.5亿元，增长38.9%。但是，在实践中我们也感到这方面的机制要进一步探索完善，在现有财力有限、各方面要办的事情很多的情况下，要科学界定和明确哪些是急需解决的突出民生问题，在民生项目中哪些需要急办、哪些可以缓办；要研究解决哪些民生问题主要应该由政府来解决，哪些可以运用市场机制、市场方式来解决；要进一步探索完善解决民生问题的资金筹措机制，多渠道解决民生资金保障；要完善民生问题信息收集机制，及时掌握民生方面的新情况、新问题，了解人民群众的新愿望，适应民生的新要求。 二要建立完善省级政府集中财力促发展的机制。主要是加大对主导产业、骨干企业发展的支持力度，加大对重点产业项目的投入。在这方面，我省历届省委、省政府已经做了大量工作，打下好的基础。如，近年来坚持每年安排新型工业化专项引导资金3亿元，重点对骨干企业、优势产业、央企对接、重点园区等进行扶持；采取税收返还、技改贴息等方式，安排7.36亿元，重点支持湖南中烟工业公司、华菱集团、有色和煤炭企业进行技术改造、产品结构调整；已滚动投入高科技发展引导专项资金7.23亿元，推进高科技产业、高科技企业加快发展，对促进提升产业发展水平和素质，增强全省经济发展综合竞争能力，发挥了重要作用。下一步，要围绕促进加快富民强省步伐，实施“一化三基”战略，在财政投入上进一步完善机制，加大力度。要探索完善促进财政资源整合的机制，把现在分散在各部门、各行业的财政资金有效集中起来，提高财政资金投入使用效益；要坚持立足于促进增强全省长远发展后劲，重点加大对推进新型工业化、新型城市化和新农村建设的投入，加大对优势产业的财税支持；要充分发挥财政的调控职能，完善财政推进重点工程项目建设的机制，促进扩大投资、拉动内需，支撑全省经济又好又快发展；要构建和完善重大项目财政融资平台，在加大财政投入力度、落实好大项目配套资金的同时，利用财政贴息、税式支出、政府采购、国债投资等手段，引导民间资本和金融资本加大对重大项目的投入；要重点支持科技创新，扶持基础科研和高新技术研发，使科技转化为经济增长的因素和动力，促进经济发展由外延扩张型向内涵集约型转变，强化经济的内生活力。 三要建立完善省级政府集中财力强基础的机制。基础设施建设近年来一直是我省集中财力办大事的重点，特别是近两年对基础设施建设的投入力度明显加大。2008年，通过财政融资，引导多渠道筹资，新开工了18条高速公路；投入6.5亿元，用于全省城镇污水处理设施项目建设；投入1.5亿元，支持黄花机场扩建工程；已投入10.89亿元，大幅增加农业农村基础设施投入，用于小型农田水利建设、病险水库治理、防汛抗旱、测土配方施肥以及农业综合开发土地治理等项目；投入3000万元，用于农村能源、乡村清洁工程建设，支持改善农村人居环境；投入8.5亿元，用于农村公路建设和养护；安排9500万元，帮助解决150多万农村人口饮水安全问题。今后，还要突出围绕重点推进公路、航运、铁路、航空、城际交通等交通项目，洞庭湖综合治理工程等水利项目，煤矿技改扩能等能源项目，棚户区改造及采煤沉陷区民房搬迁维修等民生项目，湘江流域综合整治等生态环保项目，进一步建立加大财政投入的机制，特别是要建立逐年正常增长的长效机制。要建立完善对重大基础设施项目财政投入的跟踪监管机制，充分发挥财政资金在基础设施建设中的引导作用。 四要建立完善省级政府集中财力维安稳的机制。从2004年开始，我省已陆续出台县级公安机关、县级人民检察院、基层人民法院、基层司法行政机关、劳教所等公用经费保障标准。2008年，中央和省财政安排了3.6亿元的转移支付资金，用于弥补县级公安机关、县级人民检察院和基层人民法院的公用经费缺口，公检法“两庭”、“两房”建设和法律援助。安排涉法涉诉救助资金，努力化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，去年省财政专门安排省级信访专项资金200万元，对“情理之中、法度之外”的部分涉法涉诉信访案件当事人的特殊困难进行了救助。对安全生产、病险水库、隐患整治的投入力度也明显加大，2008年省财政安排资金4525万元，专项用于安全生产及安全技术改造，为确保安全生产发挥了重要作用。随着经济社会的不断发展，维护安全和稳定还会出现一些新的情况，这方面的财政投入也要相应增加，更根本的是要加快建立完善相关机制。 |